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城市規(guī)劃在本質(zhì)上是人類對城市發(fā)展的一種認識，是城市發(fā)展的客觀過程的一種反映，在此關(guān)系中，城市發(fā)展對于城市規(guī)劃具有絕對的決定性作用。因此，城市規(guī)劃是一個適應(yīng)的過程，是對城市發(fā)展的不斷適應(yīng)。城市規(guī)劃的作用只有在此前提下才能發(fā)揮，也就是說，城市規(guī)劃并非是一個自在自為的過程。城市的發(fā)展有著遠為深刻的社會、經(jīng)濟、政治等方面的原因，城市規(guī)劃要與城市的發(fā)展相適應(yīng)也就必然要受制于如此種種的因素。城市規(guī)劃發(fā)展的歷史已經(jīng)證明，規(guī)劃過程中所使用的技術(shù)、話語及其制度的形成、推廣、完善和發(fā)展，均是由社會整體的發(fā)展所決定的。因此，規(guī)劃本身就是歷史的產(chǎn)物(Fischler,1995;Perry,1995)。

城市規(guī)劃所擁有的對城市建設(shè)和發(fā)展的引導(dǎo)和控制作用的權(quán)力，并不是與生倶來的，而是由社會決定的，是社會運行機制中的一個組成部分。它能擁有什么樣的權(quán)力，發(fā)揮多大的作用，并不是由城市規(guī)劃系統(tǒng)或城市規(guī)劃的體制所能確定和賦予的，盡管這種權(quán)力和作用關(guān)系在城市規(guī)劃體系和制度中得到體現(xiàn)并在其中具體化，但這類關(guān)系形成和發(fā)揮作用的關(guān)鍵則在于規(guī)劃體系和制度之外(Foucault,1983)。Booth(1995)通過對法國、英國和香港等的城市建設(shè)管理體制的研究，得出了管理體制是由特定的政治、立法和行政制度等方面的因素所決定的結(jié)論。

基于以上原因，城市規(guī)劃在歷史形成的過程中所確立的作用對象也是有限度的，主要集中在城市的物質(zhì)空間和土地使用方面，盡管在空間和土地使用上反映了城市社會、經(jīng)濟、政治等關(guān)系，但城市規(guī)劃只能處理這些關(guān)系投射在空間層面上的相互作用，而難以甚至不可能直接去處理社會、經(jīng)濟、政治等關(guān)系。而這些關(guān)系本身（已如上述）對于城市規(guī)劃有著決定性的作用。對此，英國環(huán)境部(DOE,circular14/85)提出，在城市建設(shè)的控制過程中，發(fā)展規(guī)劃僅是一種考慮的因素，它并不能替代其它的各種考慮。

從整體而言，城市規(guī)劃本身所具有的能力決定了城市規(guī)劃不具備決定城市建設(shè)和開發(fā)的權(quán)力。任何城市建設(shè)和開發(fā)行為的形成都有著其自身的目的，這些目的并不依附于城市規(guī)劃，而是由城市中的公共部門和私人部門的意圖和決策所決定的。因此Healey(1988)認為，地方規(guī)劃部門的管理權(quán)只是一種影響空間供給和設(shè)計的間接方式。Lynch(1981)在對美國城市建設(shè)狀況的分析中不得不指出，在城市建設(shè)過程中起主要作用的因素是那些能夠決定大型基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)投資的聯(lián)邦部門、跨地區(qū)部門以及大型財政機構(gòu)、大公司和大開發(fā)商，地方城市規(guī)劃機構(gòu)只是力量較弱的行動者。