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政府統(tǒng)籌、連片開發(fā)——深圳市片區(qū)統(tǒng)籌城市更新規(guī)劃探索與思路創(chuàng)新

教務部 2021-11-05

研究緣起

我國城市發(fā)展已進入“做優(yōu)增量、盤活存量、提升質量”的轉型發(fā)展階段。不同于國內北京、廣州等地“政府主導、市場參與”的城市更新模式，深圳市提出“市場主導”的城市更新創(chuàng)新做法——市場主體與原業(yè)主協(xié)商土地開發(fā)方式、補償方案與空間規(guī)劃方案。政府遵循“積極不干預”原則，僅充當政策支持、規(guī)劃引導、審批管理等角色，以鼓勵和吸引私人投資。

深圳自下而上的更新方式激發(fā)了市場動力，貢獻了公共服務用地與產業(yè)空間，解決了城中村違建等一些歷史遺留問題。但是，在取得成功的同時，也面臨碎片化開發(fā)、開發(fā)商挑肥揀瘦、藍綠空間和文物保護缺位、容積率過高公共利益受損、結構性失衡等困境。

▲ 圖 | 深圳市城市更新的困境

資料來源：深圳市坪山規(guī)劃和自然資源研究中心。

因此，城市更新迫切需要政府從宏觀層面進行整體統(tǒng)籌，避免“市場主導”中的“市場失靈”。本文在梳理深圳市城市更新經驗和困境的基礎上，總結了城市更新片區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃思路、主要內容和創(chuàng)新；并以深圳市坪山區(qū)坑梓為案例，介紹了片區(qū)統(tǒng)籌的詳細做法，希冀為未來城市更新實踐工作提供啟示和經驗借鑒。

▲ 圖 | 《深圳特區(qū)報》報道片區(qū)統(tǒng)籌“坪山經驗”

資料來源：2019年3月《深圳特區(qū)報》A8版。

片區(qū)統(tǒng)籌的主要做法

片區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃打破傳統(tǒng)城市更新單元小范圍“補丁式”規(guī)劃思維，通過空間統(tǒng)籌、利益統(tǒng)籌、實施統(tǒng)籌三大統(tǒng)籌規(guī)劃，著力推進片區(qū)連片開發(fā)。

▲ 圖 | 片區(qū)統(tǒng)籌“三大統(tǒng)籌”關系

資料來源：深圳市坪山規(guī)劃和自然資源研究中心。

2.1 空間統(tǒng)籌

引領片區(qū)發(fā)展，剛性預控公共基礎設施，優(yōu)化空間結構與土地配置。首先，堅持片區(qū)整體規(guī)劃，加大市場移交用地與國有用地騰挪等手段力度，構建連續(xù)的歷史人文生態(tài)特質的空間格局。其次，高標準配置公共服務設施，統(tǒng)籌安排各更新項目的貢獻用地位置與規(guī)模。將多個小地塊集合成一個大地塊，確保公共服務設施能有效落地。第三，統(tǒng)籌劃定單元范圍及邊界，鼓勵有機更新和避免“碎片化”，實現(xiàn)連片整體面貌提升。

▲ 圖 | 空間統(tǒng)籌工作內容

資料來源：深圳市坪山規(guī)劃和自然資源研究中心。

2.2 利益統(tǒng)籌

構建以“凈拆建比”為核心、多指標協(xié)調的利益統(tǒng)籌規(guī)則，統(tǒng)籌各單元的預期收益。所謂“凈拆建比”，是指項目商品性建筑面積（含小型配套商業(yè)，不含配套公共服務設施、配建保障房等）與拆除范圍內現(xiàn)狀建筑面積的比值?；凇吧俨鹕俳?、多拆多建、權責平衡”思路，構建經濟測算模型，以項目成本利潤率15%為目標，保障項目經濟可行和市場公平。

▲ 圖 | “凈拆建比”規(guī)則

資料來源：深圳市坪山規(guī)劃和自然資源研究中心。

▲ 表 | 基于利益統(tǒng)籌的各片區(qū)開發(fā)量測算(只列出部分單元)

資料來源：深圳市坪山規(guī)劃和自然資源研究中心。

2.3 實施統(tǒng)籌

片區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃對各更新項目的實施時序、實施方式進行統(tǒng)籌安排，梳理前期運作進度、推進難題，引導各主體按時間節(jié)點推進前期工作，保證各更新項目有序實施。通過編制統(tǒng)籌時間與空間兩個維度的實施方案，統(tǒng)籌公共用地移交與項目開發(fā)建設時序。

▲ 圖 | 項目開發(fā)建設時序統(tǒng)籌

資料來源：深圳市坪山規(guī)劃和自然資源研究中心。

坑梓片區(qū)統(tǒng)籌主要工作成效

3.1 歷史建筑的保護與活化

通過空間統(tǒng)籌系統(tǒng)構筑歷史人文生態(tài)特質的空間格局，依據(jù)歷史建筑保護級別及要求，區(qū)別活化使用原則與策略。在政府、市場共同協(xié)商下，確立市場主體開發(fā)活動中的文物保護責任。坑梓案例片區(qū)內新喬世居、龍?zhí)锸谰拥戎匾奈锏靡员Ｗo，保留活化歷史建筑方案獲得市場主體與城市更新主管部門認同。

▲ 圖 | 歷史人文空間格局

資料來源：深圳市坪山規(guī)劃和自然資源研究中心。

3.2 藍綠空間的騰退與連通

通過片區(qū)統(tǒng)籌實現(xiàn)被占據(jù)藍綠空間的騰退。差異化營造開敞空間和區(qū)域慢行路徑，建設連續(xù)的藍綠空間。依托坑梓片區(qū)周邊山水資源，打造中心綠環(huán)、郊野高速綠環(huán)、休閑綠環(huán)等三條重要的慢行路線，串聯(lián)尖峰嶺、光祖公園、聚龍山公園等景觀節(jié)點。

▲ 圖 | 建設區(qū)域慢行路徑

資料來源：深圳市坪山規(guī)劃和自然資源研究中心。

3.3 開發(fā)單元全閉合、

片區(qū)面貌整體提升

統(tǒng)籌城市更新單元拆除邊界，使拆除邊界無縫閉合，不留硬骨頭，確?？予髌瑓^(qū)城市更新項目連片開發(fā)。以利益平衡與文化保護、公共服務配套等責任共擔為依據(jù)劃定規(guī)劃統(tǒng)籌單元，合理管控主導功能、拆除責任、公共利益移交等內容。

▲ 圖 | 閉合的統(tǒng)籌拆除邊界與規(guī)劃統(tǒng)籌單元

資料來源：深圳市坪山規(guī)劃和自然資源研究中心。

3.4 補足公共服務設施短板

在片區(qū)層面，優(yōu)先推進重大基礎設施和公共服務設施用地供給，坑梓案例中優(yōu)先安排1個綜合醫(yī)院和1所高中的地塊騰退。在單元層面，系統(tǒng)考量鄰近項目公共利益用地移交、道路連通等分期銜接問題，坑梓案例各單元在實施時序上優(yōu)先拆除和移交初中、小學等公共配套用地，補足近期學位缺口。

▲ 圖 | 優(yōu)先推進公共服務設施落地

資料來源：深圳市坪山規(guī)劃和自然資源研究中心。

結論與建議

片區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃是一種政府統(tǒng)籌、多方參與的規(guī)劃編制方法，其創(chuàng)新體現(xiàn)在它是一項協(xié)商式規(guī)劃、建立了基于“拆建比”的利益協(xié)調方法、統(tǒng)籌更新單元邊界及多種更新模式、統(tǒng)籌多專業(yè)多階段規(guī)劃內容。片區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃不僅僅是技術型的規(guī)劃方案，更重要的是體現(xiàn)多元主體的共同參與。

片區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃經驗對連片拆除重建等類型的城市更新具有一定的借鑒意義。片區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃轉變了以往政府在城市更新中“積極不干預”原則，堅持城市更新中市場主體地位，充分發(fā)揮社會資本的積極性。政府作為裁判員，統(tǒng)籌各市場主體利益平衡、責任分擔、風險共擔。

片區(qū)統(tǒng)籌建立了空間統(tǒng)籌、利益統(tǒng)籌、實施統(tǒng)籌三位一體的規(guī)劃編制思路，旨在應對市場主導的城市更新中存在的單元不閉合、碎片化開發(fā)、利益分配不均、公共利益用地難以保障等問題?？臻g統(tǒng)籌規(guī)劃構建連續(xù)的藍綠空間與人文歷史空間格局，提升城市整體功能與風貌，利益統(tǒng)籌規(guī)則的建立保證了各個市場主體的利益平衡與責任共擔，實施統(tǒng)籌從時間與空間維度制定實施方案，保障公共利益設施用地優(yōu)先落實與集中連片開發(fā)。

▲ 圖 | 片區(qū)統(tǒng)籌與相關規(guī)劃關系

資料來源：深圳市坪山規(guī)劃和自然資源研究中心。

然而，片區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃的法律地位尚未明確，導致其成果的應用缺乏法律保障。雖然坪山區(qū)在政府規(guī)章中賦予了片區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃重要地位，但因尚未納入上位法中，實施中仍有一定困境。建議進一步完善片區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃的內容和成果形式，將片區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃納入城市更新法律法規(guī)，賦予其與法定圖則相似的地位。

本文撰稿：戴小平許良華湯子雄陳義勇

來源：城市規(guī)劃

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