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因此，本研究主要基于成渝兩地典型案例村莊的基本情況，更關(guān)注那些地方政府財政實力不強、集體經(jīng)濟發(fā)展薄弱、沒有特殊發(fā)展條件的普通村莊的鄉(xiāng)村建設(shè)與公共品供給問題。本文以筆者在基層工作中長期跟蹤調(diào)研的3個村莊作為實證研究對象，解析政府主導(dǎo)、政府與資本聯(lián)合主導(dǎo)、村民自籌自建三種鄉(xiāng)村建設(shè)路徑的制度框架及其在鄉(xiāng)村建設(shè)、運營與維護方面的績效、困境或不足，總結(jié)村莊公共品供給不可持續(xù)的原因，并結(jié)合各地有益的制度創(chuàng)新與治理經(jīng)驗，提出對既有鄉(xiāng)村建設(shè)路徑的優(yōu)化構(gòu)想，以期對于進一步開展農(nóng)村人居環(huán)境整治提升行動、補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板弱項、鞏固脫貧攻堅成果、逐步解決發(fā)展的不平衡不充分問題有所裨益。

▲ 圖1 | 蓮花壩村民宿項目合股聯(lián)營主體組成結(jié)構(gòu)

村民自籌自建歷來都是我國鄉(xiāng)村建設(shè)的主要方式，這種方式符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中“堅持農(nóng)民主體地位”的基本原則，符合“自治、法治、德治相結(jié)合”的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制的要求。本文結(jié)合成都市郊的一個普通村莊——柏木村的人居環(huán)境整治經(jīng)驗，剖析自籌自建的鄉(xiāng)村建設(shè)路徑在實踐過程中遇到的困難與相關(guān)制度設(shè)計，以及該路徑在村莊公共品供給方面的成效和局限。柏木村在自籌自建的過程中面臨著村民合作的三個普遍性難題：溝通與協(xié)商問題、可信承諾問題、監(jiān)督問題。為了解決這三大難題，柏木村的基層干部和村民創(chuàng)造性地建立了多元溝通制度、問題管理制度、分層嵌套式治理制度、理財小組制度等治理制度體系。在自籌自建的路徑下，柏木村的村民以相對較低的成本，逐步改善村莊道路設(shè)施；實施了“我為柏木點盞燈”的村莊光明工程；完成了7個林盤院落的環(huán)境衛(wèi)生整治。但這種路徑也存在著一定的局限性，比如實現(xiàn)村民自籌自建需要村莊具備一定的“人力”和“財力”；鄉(xiāng)村建設(shè)見效慢且難以作為一種獨立的建設(shè)路徑。

對以上3個實證案例進行比較研究發(fā)現(xiàn)：每種鄉(xiāng)村建設(shè)路徑都有其適用的情況，不同鄉(xiāng)村建設(shè)路徑在資金來源與資金利用效率、村民行為特征、村莊公共品供給與鄉(xiāng)村建設(shè)投入的可持續(xù)性等方面呈現(xiàn)出不同的特征(表1)。

▲ 表1 | 三種鄉(xiāng)村建設(shè)路徑的特征比較

在政府主導(dǎo)、政府與資本聯(lián)合主導(dǎo)的鄉(xiāng)村建設(shè)路徑之下，大量交易成本、大部分建設(shè)成本以及村莊公共品供給責(zé)任都由地方政府承擔(dān)，鄉(xiāng)村建設(shè)最大受益者是村民及市場主體，然而受益者們并不具備參與村莊公共品供給的動機。而村民自籌自建的鄉(xiāng)村建設(shè)路徑，雖然建設(shè)效率低，但是卻促成了村民合作，形成了村民主動參與村莊建設(shè)的動力機制，保證了村莊公共品供給主體與受益主體基本一致，從而實現(xiàn)了可持續(xù)的鄉(xiāng)村建設(shè)與村莊公共品供給。所以，鄉(xiāng)村建設(shè)與村莊公共品供給不可持續(xù)性問題的根源在于：既有制度框架的缺陷，導(dǎo)致了村莊公共品供給主體與受益主體之間的不一致。

第一，在正式推進“三變”改革之前，有條件的村莊可以嘗試動員村民以自籌自建的方式，改善自家房前屋后的人居環(huán)境，這有助于提高資源價值以及提高村莊內(nèi)部主體在利益聯(lián)結(jié)機制當(dāng)中的決策權(quán)與股權(quán)比例。比如，同為重慶市璧山區(qū)“三變”改革重點村的石埡村，共有40戶村民以自籌自建的方式改造自家房屋和院落，并以改造完成后的房屋折價入股，成立旅游股份合作社。引進市場主體與村集體成立合營公司，合營公司再與旅游股份合作社簽訂聯(lián)營協(xié)議，對該村空間資源與民俗文化資源進行整體開發(fā)(圖2)。這種基于村民自籌自建的“三變”改革制度設(shè)計，可以減輕地方政府的財政負擔(dān)，降低市場主體的運營風(fēng)險，最大化地將發(fā)展的收益留給村民并激發(fā)其主體性與能動性。

▲ 圖2 | 石埡村民宿項目合股聯(lián)營主體組成結(jié)構(gòu)

在我國鞏固脫貧攻堅成果與全面推進鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵時期，迫切需要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，動員全社會力量投入到鄉(xiāng)村建設(shè)中來。未來的鄉(xiāng)村建設(shè)將面臨著政府、市場主體、村民等多元主體的相互博弈，需要構(gòu)建穩(wěn)固而有效的利益聯(lián)結(jié)機制，共同推動鄉(xiāng)村建設(shè)與治理，共享鄉(xiāng)村建設(shè)收益。穩(wěn)固而有效的利益聯(lián)結(jié)機制必須能夠充分調(diào)動各主體的能動性，充分發(fā)揮各主體的職責(zé)作用（圖3）。然而，當(dāng)前的主要困境在于，村民在利益聯(lián)結(jié)機制當(dāng)中的主體性與能動性普遍不足。針對這一問題，提出以下三方面政策建議：第一，通過農(nóng)村集體資產(chǎn)收益的分配制度創(chuàng)新激發(fā)村民參與公共品供給的內(nèi)生動力；第二，制定村民參與建設(shè)的義務(wù)規(guī)則；第三，為村民留出參與治理與管理的空間。政策制定的目標(biāo)是為了保障村民的權(quán)利并賦能于民、創(chuàng)富于民，從而有助于形成多元主體之間穩(wěn)固而有效的利益聯(lián)結(jié)機制，最終實現(xiàn)可持續(xù)的鄉(xiāng)村建設(shè)與治理。

▲ 圖3 | 有效的利益聯(lián)結(jié)機制當(dāng)中各主體的職責(zé)與相互關(guān)系

本文撰稿：石欣欣

來源：城市規(guī)劃