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受 20 世紀(jì) 80 年代西方治理思潮興起的影響，我國規(guī)劃領(lǐng)域?qū)Α爸卫恚℅overnance）”議題的關(guān)注和討論最早可追溯到 20 世紀(jì) 90 年代末，彼時(shí)業(yè)界還曾用“管治”“治道”等詞加以表述。

隨著 2018 年新一輪國家機(jī)構(gòu)改革的推行和國土空間規(guī)劃體系的逐步建立，如何在國土空間規(guī)劃的編制、實(shí)施和監(jiān)督管理中推行“良治”，開始上升成為新時(shí)期規(guī)劃建設(shè)的重要任務(wù)，亟須從“頂層設(shè)計(jì)”和“實(shí)踐保障”兩個(gè)方面加強(qiáng)探索。

盡管對(duì)于什么是治理，政府、學(xué)界和業(yè)界等的見解各有不同，但治理作為來自公共管理學(xué)的概念，強(qiáng)調(diào)以政府為核心的多元主體對(duì)公共事務(wù)的管理。治理的本質(zhì)是一種運(yùn)用權(quán)力的方式，涉及中央、地方、企業(yè)、非政府組織、基層組織個(gè)體等多層級(jí)、多網(wǎng)絡(luò)的權(quán)力和利益協(xié)調(diào)，其要義是通過多元主體的參與，調(diào)動(dòng)政府、市場(chǎng)和民眾等多重力量，借助參加、協(xié)商、完善社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、明確職責(zé)、激勵(lì)等途徑，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和公共物品的有效供給。

由此可見，國土空間規(guī)劃治理頂層設(shè)計(jì)的工作核心在于兩個(gè)方面：一是有效協(xié)調(diào)中央與地方之間、政府不同部門之間、同一部門內(nèi)部的權(quán)責(zé)利關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)的“供給側(cè)”治理的透明和高效；二是加強(qiáng)多元主體參與規(guī)劃全流程的制度建設(shè)，保障市場(chǎng)、公眾和其他第三方組織等合理的規(guī)劃“話語權(quán)”的實(shí)現(xiàn)，落實(shí)“需求側(cè)” 治理路徑的建立和健全。推進(jìn)這兩個(gè)方面治理機(jī)制的整體性優(yōu)化建構(gòu)，對(duì)于解決和應(yīng)對(duì)下述挑戰(zhàn)至關(guān)重要。

1 邊界重構(gòu)

國土空間規(guī)劃作為對(duì)我國過去離散的城鄉(xiāng)規(guī)劃、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等規(guī)劃作出的“多規(guī)合一” 創(chuàng)新，面臨著自然資源部建立后的工作邊界和權(quán)責(zé)邊界確立的挑戰(zhàn)。這種邊界重構(gòu)任務(wù)因涉及央地關(guān)系、不同部門之間的分工與協(xié)作關(guān)系等變得尤為復(fù)雜。在國土空間規(guī)劃改革和轉(zhuǎn)型的初期，“五級(jí)三類”規(guī)劃的核心任務(wù)及其所關(guān)聯(lián)的政府職責(zé)，須在持續(xù)的摸索中逐一明確，并配合形成良好的權(quán)力分配與監(jiān)督機(jī)制。

2 地域重組

從世界范圍來看，經(jīng)濟(jì)的全球化和逆全球化、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的加劇、高層次移民活動(dòng)的涌現(xiàn)、資本的急速流動(dòng)等，都使得以傳統(tǒng)行政管理邊界為依托的地域管理概念正在逐步瓦解，國家、區(qū)域、城市等各類地域組織處于動(dòng)態(tài)的空間重組之中。國土空間規(guī)劃也因此面臨著如何有效處理跨地區(qū)、跨流域等新型規(guī)劃需求的挑戰(zhàn)，如近期 《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)》《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展》等規(guī)劃成果的出臺(tái)便是一種表征。

3 角色再造

國土空間規(guī)劃工作涉及的角色以及需要協(xié)調(diào)的對(duì)象繁多，須逐步建立起由政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多角色參與、通過協(xié)調(diào)與合作來解決城鄉(xiāng)空間問題和沖突的工作方式。這既包括對(duì)政府與市場(chǎng)的角色界定，也包括如何持續(xù)向社會(huì)公眾放權(quán)和授權(quán)，從而在推進(jìn)其參與國土空間規(guī)劃的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)參與角色之間權(quán)利和義務(wù)的平等分配。

我國城市正逐步邁入存量更新時(shí)代，社會(huì)民主意識(shí)持續(xù)高漲，市場(chǎng)、機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、個(gè)人等參與規(guī)劃的訴求和意愿越來越高，因此，公眾參與將成為解決個(gè)體動(dòng)機(jī)和公共動(dòng)機(jī)之間差異和矛盾的一種主要途徑。

建立“基層規(guī)劃師制度”可以幫助國土空間規(guī)劃打通落地實(shí)施的“最后一公里”；建立由社會(huì)各方組成的廣泛社會(huì)合作網(wǎng)絡(luò)，如組建由行政人員、企業(yè)家、學(xué)者、公眾等組成的規(guī)劃咨詢委員會(huì)等，都是進(jìn)行角色再造的重要內(nèi)容。

來源 :城鄉(xiāng)規(guī)劃雜志社